Герб Украины  
На головну сторінку Національної комісії регулювання електроенергетики України  
Укр  |   Eng  |   Рус
розширений пошук
 
Біла книга "Державне регулювання енергетики України
версія для друку

НАЦІОНАЛЬНА КОМІСІЯ  РЕГУЛЮВАННЯ ЕЛЕКТРОЕНЕРГЕТИКИ УКРАЇНИ

 

 

БІЛА КНИГА

 

ДЕРЖАВНЕ РЕГУЛЮВАННЯ ЕНЕРГЕТИКИ УКРАЇНИ

 

 

ЗМІСТ

 

  1. Вступ.
  2.  Визначення проблеми, пов’язаної із здійсненням державного регулювання енергетики України.
  3. Цілі для врегулювання проблеми.
  4.  Напрямки впровадження елементів державного регулювання енергетики.
  5. Варіанти вирішення проблеми та критерії їх оцінки.

 

 

 

1. Вступ

 

 Впровадження механізмів регулювання природних ринків монополій шляхом утворення незалежних органів регулювання є ключовим моментом реформування паливно-енергетичного комплексу  багатьох країнах світу. Метою функціонування  незалежного регулюючого органу з однієї сторони є збалансування інтересів виробників енергії та енергетичних послуг, споживачів та держави в інтересах суспільства, з іншої –  забезпечення прозорих взаємовідносин учасників в енергетичній галузі.

З метою реформування енергетичного комплексу в умовах впровадження ринкових відносин в економіці незалежної України через реструктуризацію галузі, структурний поділ суб’єктів з монопольними та конкурентними видами діяльності при збереженні єдиної енергосистеми країни, а також необхідністю створення конкурентного ринку електроенергії виникла потреба у впровадженні державного регулювання електроенергетики.

З цією метою Указом Президента України від 8 грудня 1994 року № 738 „Про Національну комісію з питань регулювання електроенергетики” була створена Комісія. Згодом, Указом Президента  України від 14 березня 1995 р. № 213 „Про заходи щодо забезпечення діяльності Національної комісії з питань регулювання електроенергетики України” було затверджено Положення про НКРЕ, відповідно до якого Комісія здійснює регулювання  в електроенергетиці.

На підставі Указу Президента України від 19 серпня 1997 р. № 853 „Про заходи щодо реалізації державної політики у сфері природних монополій” НКРЕ розпочало здійснювати державне регулювання діяльності суб’єктів господарювання ринку газу, нафти та нафтопродуктів, у зв`язку з чим була затверджена нова редакція Положення про НКРЕ.

Необхідно зазначити і те, що становлення законодавчого підґрунтя державного регулювання в енергетиці стало можливим після розробки за безпосередньою участю Комісії та прийняття Верховною Радою України Законів України „Про електроенергетику” та „Про природні монополії”.

Отже, на сьогодні, НКРЕ є центральним органом виконавчої влади із спеціальним статусом, основними завданнями якої є державне регулювання діяльності суб’єктів природних монополій у паливно-енергетичному комплексі через проведення цінової політики, визначення правил їх діяльності шляхом ліцензування основних видів виробництва, участь у формуванні єдиної державної політики щодо створення та організації функціонування оптових ринків енергоносіїв та сприяння розвитку конкурентних відносин у їх діяльності, а також захисту прав споживачів.

Розглядаючи мету, історію виникнення, основні завдання та функції Комісії можна зазначити, що в особі такого „регулятора” державою створено орган, якій в межах своєї компетенції здійснює сприяння ефективності функціонування товарних ринків у сфері енергетики та нафтогазового комплексу на основі збалансування інтересів суспільства, суб’єктів природних монополій та споживачів їх товарів та послуг, створює умови  для захисту суб’єктів господарювання від недобросовісної конкуренції, попереджує зловживання монопольним становищем суб’єктів природних монополій.

При визначенні основ організації діяльності органу регулювання природних монополій та суміжних ринків у паливно-енергетичному комплексі, яким на сьогодні є Національна комісія регулювання електроенергетики, та напрямків вдосконалення механізмів здійснення регулювання,   необхідно досягти чотири основних завдання,  які для соціальної держави є найбільш важливими в сфері  паливно-енергетичного комплексу:

  • стабільне та якісне забезпечення громадян суспільними благами, якими є  енергія та енергоносії, за економічно обґрунтованими цінами;
  • забезпечення умов для розвитку промисловості шляхом балансування інтересів виробників і споживачів енергії;
  • створення умов для постачання енергії та енергоносіїв з додержанням вимог охорони довкілля;
  • забезпечення національної безпеки з урахуванням енергетичного фактора.

 

            2. Визначення проблеми, пов’язаної із здійсненням державного регулювання енергетики України

             

Світовий досвід доводить, що без активної регулюючої ролі держави не може бути ефективної, соціально-орієнтованої економіки. В світі не існує держави з високорозвиненою економікою, в якій держава відсторонюється від регулювання ключових соціально-економічних процесів. Загальновідомо, що необхідність обов`язкового застосування механізмів державного регулювання обумовлено наявністю природної монополії. Залежно від завдання, що вирішується державою, та форм її втручання в економіку, державне регулювання поділяється на ринково-організаційне і фінансове. При цьому, ринково-організаційне регулювання визначає правові обмеження для підприємств всіх форм власності (обмеження цін; обмеження прибутку, витрат; розширення тарифних зобов`язань; визначення умов доступу до товарів та послуг; встановлення стандартів якості). Фінансове регулювання – це пряме державне втручання в ринкові події шляхом надання субвенцій, субсидій, дотацій.

Водночас, говорячи про державне регулювання, необхідно відрізняти його від державного управління (вироблення та реалізація рішень), державного планування (постановка цілей, шляхів, способів і механізмів їх досягнення), економічного програмування (підготовка та реалізація програм економічного розвитку) і економічного прогнозування (прогнози макроекономічних показників).

За українським законодавством “природна монополія”   -  це стан   товарного  ринку,  при  якому задоволення попиту на цьому ринку  є  більш  ефективним  за  умови відсутності конкуренції внаслідок  технологічних  особливостей виробництва (у зв'язку з істотним зменшенням витрат виробництва на одиницю  товару  в міру збільшення обсягів виробництва),  а товари (послуги),  що виробляються (надаються)  суб'єктами  природних  монополій,  не можуть  бути замінені у споживанні іншими товарами (послугами),  у зв'язку з чим попит на цьому товарному ринку  менше  залежить  від зміни  цін  на  ці  товари  (послуги),  ніж  попит  на інші товари (послуги).

В умовах впровадження ринкових відносин в економіці і, зокрема, в енергетиці основними завданнями державного регулювання господарської діяльності на ринках, що перебувають у стані природної монополії, та суміжних до них ринків у паливно-енергетичному комплексі України є:

o        збалансування інтересів суспільства, суб'єктів природних монополій та споживачів товарів, що виробляються (реалізуються) суб'єктами природних монополій.

o        забезпечення права споживачів електроенергетичної та нафтогазової галузей на отримання товарів та послуг стандартизованої якості за економічно обґрунтованими цінами;

o        сприяння конкуренції у сфері виробництва та постачання електричної енергії та газу, видобутку газу та нафти, зберігання та постачання газу, нафти і нафтопродуктів з метою забезпечення ефективного функціонування відповідних галузей та ефективного використання енергетичних ресурсів;

o        формування цінової і тарифної політики для суб’єктів природних монополій в електроенергетиці, нафтогазовому комплексі, у сфері теплопостачання, що здійснюють комбіноване виробництво теплової і електричної енергії та/або використовують нетрадиційні чи поновлювані джерела енергії.

Особливо слід відмітити, що насамперед регулювання діяльності монополії – це захист ринку та споживачів від негативного впливу монополій, перешкоджання створенню монополій на потенційно конкурентних ринках. На сьогодні в енергетиці України це забезпечується шляхом застосування таких  методів як ліцензування та тарифоутворення.

Щодо  ліцензування.

 Ліцензування є одним із інструментів впливу держави на підприємництво і те наскільки при цьому будуть захищені суб’єкти підприємницької діяльності, залежить від практики видачі ліцензій. Відповідно законодавство повинно передбачити такий механізм видачі ліцензій, який би попереджував негативну практику прийняття рішень про видачу або невидачу ліцензій.

            Згідно з законодавством державне регулювання здійснюється, зокрема, шляхом видачі ліцензій на здійснення діяльності з виробництва, передачі та постачання електричної енергії, комбінованого виробництва теплової та електричної енергії, виробництва теплової енергії на теплоелектроцентралях та установках з використанням нетрадиційних або поновлюваних джерел енергії, що  визначена як така, що підлягає ліцензуванню НКРЕ. Крім цього,  до основних завдань НКРЕ віднесено здійснення контролю над виконанням ліцензіатами ліцензійних умов та застосування до них відповідних санкцій за їх порушення. Комісія розглядає справи про порушення ліцензійних умов та за результатами приймає рішення у межах своєї компетенції.

Видача ліцензій на право здійснення підприємницької діяльності в електроенергетиці, яка була започаткована у 1996 році, здійснюється відповідно до нормативно-правових актів, що визначають порядок розгляду заяв про видачу ліцензій НКРЕ; порядок видачі, переоформлення, зупинення,  анулювання, поновлення дії, продовження терміну дії, видачі дубліката ліцензії, внесення змін до ліцензій стосовно території здійснення ліцензованої діяльності; питання ведення діловодства з питань ліцензування, здійснення обліку бланків ліцензій, виданих НКРЕ, та вирішення  багатьох інших питань щодо ліцензування.

            Ліцензування суб'єктів господарювання є невід'ємною частиною процесу регулювання і здійснюється не для встановлення штучних обмежень підприємницької діяльності, а з метою сприяння конкуренції на суміжних з монопольними ринках, захисту прав споживачів, які користуються послугами природних монополій, шляхом обмеження влади підприємців, що займають монопольне становище. Процедура видачі ліцензій повинна бути чітко врегульована законодавчими актами, бути прозорою і передбачуваною. Тільки у цьому випадку ліцензування як форма державного регулювання буде забезпечувати дієвий вплив та контроль держави за діяльністю зазначених природних монополій та суміжних з ними ринків.

            У зв’язку з цим, доцільною є розробка та у подальшому прийняття законопроекту, який би врегульовував особливості ліцензування в електроенергетиці та у сфері теплопостачання. Визначення та узагальнення в одному документі всього існуючого досвіду правого регулювання ліцензування, усунення існуючих на сьогоднішній день неточностей у правовому регулювання, а також закріплення нових норм, які б враховували поточний стан справ в електроенергетиці, сприятиме посиленню ролі регуляторного органа та виконанню головних завдань державного регулювання, а саме: захисту прав споживачів, послуг  суб`єктів природних монополій, подальшого створення умов для провадження добросовісної конкуренції на суміжних ринках, удосконалення системи стосунків між учасниками оптового ринку електричної енергії та учасниками ринку газу, а також подальшому запровадження принципу організаційної єдності при видачі НКРЕ ліцензій в електроенергетиці, нафтогазовому комплексі та у сфері теплопостачання.

Щодо проблемних питань тарифоутворення у сфері виробництва теплової та електричної енергії.

Метою державного регулювання  ціноутворення в електроенергетиці є:

-          захист економічних інтересів споживачів від можливого  завищення тарифу на електроенергію;

-          створення механізму оптимального співвідношення економічних інтересів, з одного боку – виробника електричної енергії в частині забезпечення достатності отримуваних коштів для розширеного відтворення, і, з іншого боку - споживачів електроенергії в частині забезпечення конкурентоспроможності продукції та рівня соціальної захищеності;

-          створення для виробника електричної енергії умов, які стимулюють оптимізацію тарифу на основі підвищення ефективності діяльності, використання нової техніки, передових  технологій і організаційних рішень при забезпеченні необхідного рівня безпеки, скорочення непродуктивних втрат та підвищення економічної обґрунтованості інвестиційних проектів;

- забезпечення можливості короткострокового і довгострокового прогнозування зміни рівня тарифів на електричну енергію для споживачів.

В процесі формування тарифів на виробництво електричної енергії генеруючими підприємствами НКРЕ, насамперед, виходить з необхідності забезпечення економічно обґрунтованих витрат на виробництво електричної енергії, безпечної роботи електростанцій та забезпечення збалансованої роботи всього паливно-енергетичного комплексу з урахуванням економічних інтересів споживачів.

Тарифи на електричну енергію для НАЕК "Енергоатом", ТЕЦ, ГЕС, ВЕС та блок-станцій затверджує НКРЕ. Генеруючі компанії ТЕС працюють за ціновими заявками на конкурентних засадах. 

-               

 НКРЕ реалізує завдання державного регулювання тарифів на електричну  енергію,  вироблену  ліцензіатом для продажу в ОРЕ, за допомогою  прийняття  рішення про рівень економічно обґрунтованого тарифу у відповідності з такими принципами:

-                дії суб'єктів регулювання в процесі державного регулювання тарифу ліцензіата можуть виконуватися лише в рамках правил (процедур), встановлених і регламентованих НКРЕ;

-                наявність затверджених НКРЕ і погоджених з центральним органом    виконавчої    влади,    що    здійснює   управління   в електроенергетиці,  методичних  вказівок з розрахунку операційних, адміністративних, фінансових та інвестиційних витрат ліцензіата на виробництво електроенергії в період регулювання;

-                здійснення  контролю  за  процесами  ціноутворення за рахунок  забезпечення   відкритості  та  доступності  заявок,  що надходять  до НКРЕ, розрахункових обґрунтувань, матеріалів про хід розгляду  заяви при забезпеченні можливості участі заінтересованих осіб в процесі підготовки відповідного рішення.

-                забезпечення  економічної  обґрунтованості планованих (розрахункових) величин собівартості виробництва електроенергії та одержуваного  прибутку  ліцензіатом при розрахунку та затвердженні тарифу, можливість  проведення оцінки цільового використання  коштів,  наданих  ліцензіату  за  період  дії раніше затвердженого тарифу.

                В ринкових умовах більшість підприємств у боротьбі за збут своєї продукції змушені знижувати ціну та підвищувати її якість. Монопольні утворення, у тому числі і НАЕК "Енергоатом", які працюють поза конкурентним полем і збут продукції яких практично гарантований, не мають цього стимулу. Єдиним чинником, здатним вплинути на підвищення ефективності роботи та стати перепоною від монопольного завищення цін, є державне регулювання монополій.

            З набранням чинності Законів України «Про теплопостачання» та «Про комбіноване виробництво теплової та електричної енергії (когенерацію) та використання скидного енергопотенціалу» частина регуляторних функцій в секторі теплопостачання перейшли до НКРЕ, а саме: регулювання тарифів на теплову енергію, що виробляється на теплоелектроцентралях, ТЕС, АЕС та когенераційних установках і установках з використанням нетрадиційних або поновлюваних джерел енергії, ліцензування певних видів господарської діяльності у сфері теплопостачання, якщо теплова енергія виробляється на теплоелектроцентралях, когенераційних установках та установках з використанням нетрадиційних або поновлюваних джерел енергії, однак на практиці вони ще не реалізовані. Треба зміцнити мережу регіональних відділень НКРЕ з метою більш ефективного регулювання централізованого опалення з урахуванням місцевих особливостей.

З метою підвищення конкурентоспроможності комбінованого виробництва тепла й електроенергії законодавство зобов’язує НКРЕ встановлювати тарифи на енергію ТЕЦ не вищі, ніж на тепло від інших джерел. Однак на практиці це положення може виявитися складним для впровадження, оскільки місцевим органам виконавчої влади все ще дозволяється встановлювати тарифи на тепло від теплових станцій на рівні, нижчому від собівартості, і компенсувати різницю компанії з центрального опалення з місцевого чи обласного бюджету. НКРЕ не може застосовувати цей інструмент для тепла ТЕЦ, оскільки вона не може вносити зміни до державного бюджету.

Закон України "Про теплопостачання" передбачає, що тарифи мають становити суму вартості виробництва, транспортування, постачання плюс прибуток, розмір якого встановлюється Кабінетом Міністрів. Тарифи, які складаються із суми витрат і прибутку, заохочують компанії до збільшення витрат задля підняття прибутку; такі тарифи не містять стимулів до здійснення інвестицій, які б вели до зменшення експлуатаційних витрат.

Щодо встановлення нової тарифної методології

На сьогодні тарифи на передачу та постачання електричної енергії формуються на традиційному методі, який відомий у міжнародній практиці, як метод «витрати плюс». Основний недолік цього методу  полягає в тому, що він не заохочує суб’єктів господарювання до економії ресурсів, а навпаки стимулює у сторону завищення операційних витрат.

Лише для декількох компаній, пакет акцій яких був проданий на конкурсній основі стратегічних інвесторам у 2001 році, тарифи на передачу та постачання формуються трохи іншим способом.

Так, для п’яти енергопостачальних компаній, контрольний  пакет акцій яких був проданий на конкурсній основі у 2001 році стратегічним інвесторам, розрахунок тарифів на передачу та постачання здійснюється, зокрема, із встановленням норми прибутку на вкладені інвестиції, та автоматичним корегуванням тарифів при зміні інфляційних факторів. За рахунок встановлення на 7 років зафіксованих  елементів витрат, які коригуються  лише на інфляційні фактори, дозволили досягти того, що компанії зацікавлені в зменшенні операційних витрат та отриманні більшого прибутку.

Таким чином, необхідно для всіх енергопостачальних компаній формувати тарифи не за принципом суми витрат і прибутку, що заохочує компанії до збільшення витрат задля підняття прибутку і не містить стимулів до здійснення інвестицій, а застосовувати для них механізм, як для зазначених п’яти компаній, що б призвело до зменшення експлуатаційних витрат.

Слід також відмітити, що на сьогодні більшість енергопостачальних компаній мають ліцензію на транспортування електричної енергії місцевими (локальними) мережами та постачання електричної енергії за регульованим тарифом. Об’єднання двох видів діяльності – передачі електричної енергії місцевими (локальними) мережами та постачання електричної енергії однією юридичною особою призводить до перехресного субсидування однієї діяльності за рахунок іншої та відповідно до непрозорого тарифоутворення для цих видів діяльності.

Крім того, Директивою 2003/54/ЄС Європейського парламенту та ради стосовно спільних правил для внутрішнього ринку електроенергії, визначено, що системи розподілу і передачі повинні експлуатуватися окремими юридичними особами, які мають вертикально інтегровані підприємства.

Застосування механізму, при якому діяльністю з передачі електричної енергії місцевими (локальними) мережами та постачання електричної не може займатися одна юридична особа дасть можливість запровадити конкурентне середовище в такому виді діяльності, як постачання електричної енергії, що у кінцевому випадку призведе до зниження тарифів на електроенергію та дасть змогу більш прозоро здійснювати тарифну політику у монопольному виді діяльності - передачі електричної енергії місцевими (локальними) мережами.

Крім того, на сьогодні нормативно-правовими актами передбачено встановлення пільгових тарифів на електроенергію для різних категорій споживачів, зокрема, релігійних організацій (Указ Президента України від 22.06.94 № 322/94 "Про надання пільг релігійним організаціям"), міського електричного транспорту (Закон України «Про міський електричний транспорт»), а також побутових споживачів.

Збитки від постачання електричної енергії за пільговими тарифами переносяться на інших споживачів у вигляді дотацій шляхом перехресного субсидіювання, в результаті чого збільшуються тарифи на електроенергію до 12-14% для промислових підприємств, що впливає на конкурентноздатність їх продукції як на внутрішньому, так і на зовнішніх ринках, бюджетних установ, комунально-побутових підприємств тощо, у зв’язку з чим постійно зростають ціни та тарифи на продукцію і послуги вітчизняних виробників. При чому населення несе значно більше цінове навантаження, ніж у разі підвищення цін на електроенергію для побутових споживачів до економічно обґрунтованого рівня з одночасним наданням соціальної допомоги малозабезпеченим верствам населення.

Таким чином, питання підвищення тарифів на електроенергію для всіх категорій споживачів є необхідним питанням для підтримки економічної стабільності України.

Слід також відзначити, спираючись на міжнародний досвід, що у країнах з ринковою економікою тарифи для побутових споживачів майже удвічі (а у деяких країнах – утричі) вище, ніж для промислових та інших споживачів, тому перехресного субсидіювання там практично не існує.

При цьому соціальний захист населення з низькими доходами забезпечується за рахунок одного з таких джерел:

-        адресної державної допомоги населенню;

-        за рахунок фондів енергокомпаній, які утворюються за рахунок надходжень від штрафів або з інших джерел.

Проте, рішення Національної комісії щодо ліквідації зазначеного перехресного субсидування шляхом поступового приведення тарифів на електроенергію для населення до рівня повного відшкодування їх ринкової вартості вже неодноразово блокувалися різними силами, які намагаються використати це для вирішення своїх політичних питань.

 

Щодо основних засад державного регулювання діяльності Оптового ринку електричної енергії України

 

 Оптовий ринок електричної енергії (ОРЕ) є єдиною впорядкованою системою взаємовідносин між суб'єктами господарської діяльності (членами ОРЕ) у процесі здійснення купівлі-продажу електричної енергії. Відповідно до положень Закону України "Про електроенергетику", Оптовий ринок електричної енергії України діє на підставі Договору між членами Оптового ринку електричної енергії України (ДЧОРЕ).

 

Значна частина учасників ОРЕ є суб'єктами природних монополій або займає домінуюче становище на ньому. Поряд з цим, у сфері виробництва (виробники, які здійснюють продаж електричної енергії в ОРЕ за ціновими заявками) та постачання електричної енергії (наявність поряд з енергопостачальними компаніями-монополістами на закріпленій території незалежних постачальників електроенергії) певні учасники ринку працюють на конкурентних засадах.

Згідно з Законом України "Про електроенергетику", основними завданнями НКРЕ визначено участь у формуванні та забезпеченні реалізації єдиної державної політики щодо розвитку та функціонування Оптового ринку електроенергії України, забезпечення проведення цінової і тарифної політики в електроенергетиці, сприяння конкуренції у сфері виробництва та постачання електроенергії. Також, у відповідності до положень Закону України "Про електроенергетику", НКРЕ затверджує алгоритм розподілу коштів, згідно з яким забезпечується розподіл коштів між учасниками ринку.

 

Для комплексного вирішення існуючих проблем, оптимізації механізму функціонування діючого ринку електричної енергії та визначення напрямків його вдосконалення було розроблено та постановою Кабінету Міністрів України від 16.11.2002 №1789 схвалено Концепцію функціонування та розвитку Оптового ринку електричної енергії України (далі – Концепція).

У розробці Концепції прийняли участь представники всіх суб`єктів енергоринку та державних органів, причетних до енергетики, а також міжнародних фінансових організацій. Концепція побудована на глибокому аналізі проблем сучасної української енергетики, детальному вивченні досвіду функціонування успішних енергоринків розвинутих країн, визначенні напрямків та етапів подальшого розвитку ОРЕ України.

Метою Концепції є вдосконалення організаційно-правових та економічних засад ОРЕ для забезпечення підвищення ефективності виробництва, передачі та постачання електроенергії, надійності електропостачання та поглиблення ринкової конкуренції.

Для досягнення поставленої мети Концепція передбачає покращання умов роботи в межах діючої моделі та одночасне поступове запровадження в Україні повномасштабного конкурентного ринку на основі прямих двосторонніх контрактів між виробниками електроенергії з одного боку та постачальниками або споживачами з іншого. Стратегією розвитку енергоринку концептуально визначена подальша його поступова лібералізація, розширення конкурентних сегментів ринку та покращання регулювання монопольних структур.

Концепція отримала позитивний висновок міжнародних організацій: ЄБРР, Світового банку, Європейської комісії, і стала базою для подальшого розвитку ринку електричної енергії в Україні. На даний час розпочато впровадження Концепції, способи і результати її поетапного втілення обговорюються у рамках Міжвідомчої Комісії з питань реалізації положень Концепції.

Проте на сьогодні правовий статус, повноваження і функції регулюючого органу в рамках нової моделі повномасштабного конкурентного ринку на основі прямих двосторонніх контрактів та балансуючого ринку чітко не окреслено.  У зв’язку з цим, визначення та нормативне закріплення на законодавчому рівні форм та методів державного регулювання при переході до моделі повномасштабного конкурентного ринку електричної енергії є надзвичайно актуальним завданням, що вимагає проведення у рамках Міжвідомчої комісії з питань реалізації Концепції значної аналітичної роботи із залученням міжнародних експертів з питань функціонування та розвитку ринків електроенергії.

За попередніми оцінками, впровадження нової моделі енергоринку потребує суттєвого розширення функцій регулюючого органу. На нашу думку, регулюючий орган має приймати безпосередню участь у розробці процедур роботи нової моделі ринку електричної енергії, визначенні заходів щодо відкриття ринку та умов для переходу з етапу на етап. Значна робота має бути проведена стосовно розробки та впровадження порядку ціноутворення (визначення ціни дисбалансу) на балансуючому ринку.

Також, зважаючи на складну організаційну структуру майбутньої моделі  повномасштабного конкурентного ринку, регулюючим органом має проводитись постійний моніторинг ефективності функціонування ринку двосторонніх договорів та балансуючого ринку та моніторинг фінансових розрахунків за куповану-продану електроенергію на балансуючому ринку.

Правильність визначення правового статусу і інструментаріїв діяльності регулятором повномасштабного конкурентного ринку електроенергії є необхідною передумовою ефективного управління його поетапним втіленням.

Успішне впровадження нової моделі ринку потребує зміцнення правового статусу органу державного регулювання. Зважаючи на масштабність поставлених завдань та необхідність значного розширення функцій НКРЕ щодо регулювання ринку електроенергії, внесення відповідних змін до нормативно-правової бази вважаємо за доцільне проводити шляхом підготовки окремого законопроекту про орган державного регулювання в енергетиці України.

 

 

Щодо захисту прав споживачів.

 Одним з основних завдань державного регулювання діяльності суб’єктів господарської діяльності у сфері природних монополій та суміжних ринків є захист прав споживачів.

Практична реалізація цього завдання здійснюється НКРЕ відповідно до чинного законодавства шляхом проведення ряду заходів, зокрема:

Ø       проведенні інформаційно-роз’яснювальної роботи у листах-відповідях на запити споживачів;

Ø       здійснення перевірок викладених фактів порушень у зверненнях, заявах та скаргах споживачів безпосередньо на місцях із залученням територіальних представництв НКРЕ, в яких оцінюється конфліктна ситуація, якщо така має місце у взаємовідносинах між енергопостачальною компанією та споживачами їх товарів, послуг та здійснюються заходи щодо можливих шляхів вирішення спірних питань між ними, зокрема для запобігання їх доведення до судового розгляду;

Ø       у стадії судового розгляду справ, Комісією з метою захисту порушених прав споживачів електричної енергії готуються роз’яснення вимог чинного енергетичного законодавства України з відповідним моделюванням на конкретну конфліктну ситуацію;

Ø       проведення Головою та Членами Комісії брифінгів після закінчення відкритих засідань з представниками ЗМІ з метою поширення інформації серед споживачів з окремих питань та прийнятих по ним Комісією рішень;

Ø       здійснення Головою та Членами НКРЕ особистого прийому громадян;

Ø       публікація нормативних актів НКРЕ (постанов) і листів-відповідей на найбільш характерні запити споживачів та ліцензіатів у офіційному виданні Комісії – „Інформаційний бюлетень НКРЕ” та їх оперативне розміщення в юридичних інформаційно-пошукових системах "Законодавство" (Верховна Рада України) та "Ліга:Закон" (ІАЦ "Ліга");

Ø       оприлюднення підготовлених Комісією проектів регуляторних актів на веб-сайті НКРЕ для отримання зауважень та пропозицій від фізичних та юридичних осіб. 

Особливе місце у роботі із громадськістю посідає форма роботи Комісії і прийняття нею рішень, обов’язкових для виконання всіма ліцензіатами –  це проведення відкритих засідань та слухань. З метою залучення громадськості до процесу прийняття рішень, віднесених до компетенції Комісії, НКРЕ заздалегідь публікує порядок денний свого засідання, виставляє його на власному веб-сайті, а також в режимі електронного зв’язку надсилає ряду інформагентств, телеканалів, друкованих ЗМІ.

Особлива роль регулятора щодо захисту прав споживачів вбачається саме у виконанні Комісією специфічних функцій шляхом застосування регулюючих  методів:

- регулювання діяльності підприємств енергетики економічними методами при забезпеченні рівних умов діяльності всіх учасників енергетичного процесу (членів оптового ринку)

- реалізації державної енергетичної політики при забезпечення балансу інтересів між виробниками, постачальниками і споживачами в процесі купівлі-продажу електричної енергії;

- колегіальне прийняття рішень за участю всіх зацікавлених сторін, представників громадськості та ЗМІ

Основними завданнями Комісії в частині  захисту прав споживачів є здійснення контролю за дотриманням умов та правил підприємницької діяльності в електроенергетиці природними монополіями, розробка правил користування електричною енергією, недопущення зловживань з боку монопольних структур.

Особливістю діяльності НКРЕ є процес прийняття рішень. В ході відкритих засідань Комісії, що є основною формою її роботи, рішення приймаються більшістю голосів і оформлюються у вигляді постанов та розпоряджень - нормативно-правових актів, обов'язкових для виконання підприємствами, установами, організаціями всіх форм власності, які здійснюють діяльність на ринках електроенергії, газу, нафти та нафтопродуктів.

З метою забезпечення участі громадськості у відкритих засіданнях та отримання зауважень і пропозицій з питань, що розглядаються Комісією, у всеукраїнській газеті заздалегідь публікується оголошення про дату, час, місце його проведення та питання порядку денного. Це повідомлення також надсилається ряду засобів масової інформації,  розміщується на веб-сайті НКРЕ та Урядовому веб-порталі.

Для інформування споживачів про прийняті Комісією рішення видається щомісячний друкований засіб масової інформації - "Інформаційний бюлетень НКРЕ", який містить всі постанови НКРЕ та найбільш характерні відповіді на запитання ліцензіатів і громадян. Протягом 2005 року на сторінках 12 номерів бюлетеня було оприлюднено 21 лист-відповідь на звернення громадян з питань, що найчастіше надходили до Комісії, зокрема щодо: реструктуризації заборгованості, порядку пільгової оплати за спожиті енергоносії, застосування Правил користування електричною енергією для населення та укладення договорів, порядку підключення електроустановок тощо.

Спеціалістами НКРЕ ретельно опрацьовувались заяви та скарги громадян, які звертались за захистом своїх прав чи отримання відповідних роз’яснень, в т.ч. і під час особистих прийомів керівництвом Комісії, моніторинг яких наведений у таблиці.

Звідки надійшли звернення

Кількість звернень

Із них*

Кількість звернень громадян до органу влади

1

2

3

4

5

6

7

8

9

10

11

12

13

14

1

Від громадян поштою

224

8

2

14

24

21

141

28

34

179

-

-

51

-

173

353

2

Від громадян на особистому прийомі

47

2

1

6

2

2

34

10

-

41

-

-

8

-

39

44

3

Від Кабінету Міністрів України

167

4

5

10

51

19

120

29

1

123

-

1

46

-

121

131

4

Від інших органів влади

32

-

1

2

6

2

24

2

2

22

-

-

6

-

21

6

Разом

470

14

8*

32

82

45

319

69

37

365

-

-

111

-

354

534

 

1. Колективних, 2. Повторних, 3. Від героїв, інвалідів ВВВ, 4. Від ветеранів війни та праці, багатодітних сімей та інших громадян, які потребують соціального захисту та підтримки, 5. Пропозиції, 6. Заяви, клопотання, 7.Скарги, 8. Інформаційні запити, 9. Надано роз’яснення, необхідну інформацію, 10. Надіслано на розгляд за належністю іншому органу влади, установі чи організації, 11. Відмовлено у задоволенні (клопотання, запиту, скарги), 12. У стадії розгляду (вирішення), 13. Розглянуто, надано відповідь з порушеннями термінів, 14. Вирішено позитивно.

* не є обґрунтованими, оскільки по суті надіслані повторно до закінчення терміну надання відповіді.

Співвідношення кількості звернень споживачів із даними про їх позитивне вирішення, вказаних у таблиці, доводить про проведення достатньо активної та кваліфікованої роботи співробітників НКРЕ в напрямку захисту прав споживачів.

Особлива роль у роботі із споживачами належить територіальним представництвам НКРЕ, за допомогою яких перевірки викладених фактів порушень здійснюються безпосередньо на місцях, що дозволяє оперативно вирішувати проблему та задовольняти їх інтереси. У 2005 році територіальними представництвами НКРЕ було розглянуто 1811 письмових скарг, заяв, звернень, пропозицій, з яких у 1757 випадках питання вирішено на користь заявників, що становить 97% від розглянутих.

Слід зазначити, що у 2005 році спостерігалось зростання обізнаності громадянами змісту прав та обов’язків у якості споживачів електричної енергії, зріст якої, на нашу думку, забезпечується завдяки вищезазначеним діям НКРЕ в частині захисту прав споживачів.

 

Проте, попри вжиття Комісією перелічених вище заходів щодо захисту прав споживачів, існує цілком природне питання:

 

Чи може регулюючий орган захищати права споживачів, не маючи закріплених на законодавчому рівні своїх прав?

 

Результативність практичного впровадження заходів із захисту прав споживачів безпосередньо залежить від чітко визначених на законодавчому рівні повноважень регулюючого органу та обов’язковості виконання прийнятих ним рішень.

На нашу думку, від вирішення саме цього питання сприятиме підвищенню рівня задоволення потреб споживачів у енергопостачанні, якості надання послуг та захисту їх прав, що в кінцевому результаті дозволить НКРЕ виконувати основну функцію в повному обсязі та на відповідному рівні.

 

3. Цілі для врегулювання проблеми    

Директивою 2003/54/ЄC Європейського Парламенту  та Ради  стосовно спільних  правил для  внутрішнього ринку електроенергії,  яка скасовує директиву 96/92/ЄС та Директивою 2003/55/ЄС Європейського Парламенту  та Ради  стосовно спільних  правил для  внутрішнього ринку природного газу, яка скасовує директиву 98/30/ЄС встановлено,  що існування чинних нормативних положень, які виконуються одним чи більше національним регулюючим органом є важливим фактором гарантування недискримінаційного доступу до мереж. Держави-члени визначають функції, правоздатність та адміністративні повноваження регулюючих органів. Важливо, щоб регулюючі органи усіх держав-членів мали однакову правоздатність. 

Відповідно до параграфа 1 статті 86 Договору про ЄС держави-члени не повинні здійснювати жодних заходів, що суперечать правилам конкуренції ЄС по відношенню до будь-яких підприємств. Таким чином, основним принципом права ЄС є недискримінаційний підхід до публічних (державних) та приватних підприємств.

            Пунктом 15 Директиви 2003/54/ЄC Європейського Парламенту  та Ради  стосовно спільних  правил для  внутрішнього ринку електроенергії,  яка скасовує директиву 96/92/ЄС та Директивою 2003/55/ЄС Європейського Парламенту  та Ради  стосовно спільних  правил для  внутрішнього ринку природного газу, яка скасовує директиву 98/30/ЄС встановлено, що існування чинних нормативних положень, які виконуються одним чи більше національним регулюючим органом є важливим фактором гарантування недискримінаційного доступу до мережі. Держави-члени визначають функції, правоздатність та адміністративні повноваження регулюючих органів. Важливо, щоб регулюючі органи усіх держав-членів мали однакову правоздатність. Такі регулюючі органи повинні мати право встановлювати і затверджувати тарифи чи, принаймні, методики, що є основою розрахунку тарифів на передачу та розподіл електроенергії. З метою уникнення невизначеності та дорогих і тривалих спорів такі тарифи мають бути опублікованими до введення їх в дію.

            Пунктом 18 встановлено, що Національні регулюючі органи повинні мати змогу встановлювати і затверджувати тарифи чи методики, що лежать в основі розрахунку тарифів, на основі пропозиції оператора системи передачі чи оператора (операторів) системи розподілу, або на основі пропозиції, узгодженої між цим оператором (операторами) та користувачами мережі. При виконанні цих завдань національні регулюючі органи повинні забезпечувати, що тарифи на передачу і розподіл є недискримінаційними та відображають витрати, та враховувати довгострокові, граничні та уникнути витрати мережі внаслідок розподіленого генерування та вжиття заходів щодо управління попитом;

Аналіз енергетичного законодавства дозволяє виділити наступні основні принципи, що покладені в основу правового регулювання:

·                                             принцип недискримінаційності, який витікає із загального принципу недискрімінаційності, в тому числі і для енергетичної галузі і полягає в першу чергу у забороні дискримінації на енергетичному ринку, забороні на включення дискримінаційних положень до  договорів, забезпечення „доступу третьої сторони”;

·                                             принцип транспарентності, що має на меті забезпечення прозорості на внутрішньому енергетичному ринку, можливість отримання споживачами необхідної інформації;

·                                             принцип охорони навколишнього середовища, який відображає необхідність проведення попереджувальних заходів  з охорони навколишнього природного середовища;

·                                             принцип врахування соціального фактору, який полягає в необхідності дотримання і забезпечення високих соціальних стандартів.

Директивами ЄС визнається, що однією з головних перешкод на шляху до створення повноцінного та конкурентного внутрішнього ринку є проблеми тарифоутворення. З метою подолання цієї перешкоди в законодавстві ЄС багато уваги приділяється питанням регулювання тарифів.

 Частиною сьомою статті 25 Директиви 2003/55/ЄС встановлено, що держави-члени ЄС вживають необхідних заходів для забезпечення спроможності регулюючих органів виконувати свої обов’язки ефективно та швидко.

При цьому вибір таких заходів залежить від кожної держави.   Необхідно посилити незалежність органів регулювання, виключивши їх із системи центральних органів виконавчої влади і надавши їм статусу державного органу із спеціальним статусом, оскільки ці органи регулювання діють за принципами, які суттєво відрізняються від адміністративних підходів  центральних органів виконавчої влади. Крім того, для забезпечення фінансової незалежності ці органи можуть фінансуватись не тільки з Державного бюджету України, а й з інших джерел, що дозволить уникнути проблем із залученням кваліфікованих спеціалістів.

 

4.  Напрямки впровадження елементів державного регулювання енергетики

 

        Чи існує потреба в державному регулюванні?

 

            Адже з 2000 року в Україні діє Закон України “Про природні монополії”. Метою цього Закону є визначення правових, економічних та організаційних засад державного регулювання діяльності суб`єктів природних монополій. Це насправді так. Проте казати, що існує ефективна система державного регулювання передчасно.

            Соціальна держава має поставити монополіста у жорстокі рамки – і споживач буде задоволений. Проте іти на поводі у споживача та визначати для монополіста гранично низькі ціни і жорстокі умови роботи теж не є вірним рішенням. По-перше, будь-яка монополія має розвиватися і модернізуватися, а для цього потрібні довгострокові вкладення, які з погляду сьогодення споживачеві не дуже цікаві. З іншого боку, не здійснивши ці вкладення саме сьогодні, завтра ми відчуємо дефіцит у товарах, послугах, що виробляються природними монополіями, або отримувати їх прийдеться при неприйнятно низькій якості. Отже, наявний конфлікт між органами управління галузі природної монополії, які намагаються модернізувати підпорядковану їм галузь і отримувати значні прибутки, та споживачами, які не хочуть за рахунок своєї кишені фінансувати галузь водночас бажаючи отримувати товари і послуги високої якості у відповідності до міжнародних стандартів.

            Все це призводить до думку, що, по-перше, регулювання природних монополістів є необхідним і, по-друге, метою регулятора є пошук компромісу між споживачем і монополією. Водночас, зрозуміло, що держава (органи державного управління) не можуть і не мають бути регулятором у сфері природних монополій. Цю роль має виконувати певне незалежне високопрофесійне агентство, не підвладне політичній кон`юнктурі, яке в усьому світі називається регулюючою комісією.

           

Як забезпечити цю незалежність і в чому полягає певна специфічність такого органу?

           

Відповідь дуже проста. Всі рішення Комісії ухвалюються колегіально шляхом голосування комісіонерів на відкритих засіданнях, що відбуваються за прозорою процедурою. Призначення та зняття з посади комісіонерів має здійснюватися у суворій відповідності до законодавчо затверджених процедур. Отже, саме “колегіальність” прийняття рішення і є специфічністю регулюючого органу.

            Розглянемо цю ситуацію на прикладі функціонування створеного в 1994 році регулюючого органу в енергетиці України.

Існуючий статус Національної комісії регулювання електроенергетики України – центрального органу виконавчої влади із спеціальним статусом – зумовлює виникнення конфлікту інтересів в її діяльності і, як наслідок, призводить до перекосів при балансуванні інтересів держави, виробників товарів та послуг і споживачів, що не є на користь суспільству. З світового досвіду відомо, що ефективне економічне регулювання може бути забезпечене лише за умов  економічної, організаційної та фінансової незалежності Комісії.

Як центральний орган виконавчої влади НКРЕ не може балансувати інтереси, оскільки сам представляє державну владу і знаходиться в системі центральних органів влади. Одним з основних принципів адміністративного реформування в Україні є наступний, задекларований в Концепції адміністративної реформи принцип: “В системі центральних органів влади не може бути органів, які б не були безпосередньо чи опосередковано підпорядковані уряду. Повноваження Кабінету Міністрів мають поширюватися на всі ланки системи органів виконавчої влади”. Отже, цей принцип суперечить світовій практиці організації діяльності регулюючих органів. Фактично, на сьогодні склалася ситуація, коли діяльність НКРЕ як органу виконавчої влади із спеціальним статусом не врегульована ні Конституцією, ні законодавством України. Це робить її становище  досить уразливим і дозволяє нехтувати її рішеннями, що досить небезпечно в ситуації, яка склалася на енергетичних ринках України.

Згідно з Концепцією Адміністративної реформи центральні органи виконавчої влади із спеціальним статусом  є новим видом органів виконавчої влади, які входять до групи  центральних органів влади. Принципи організації і діяльності цих органів не визначені Концепцією адміністративної реформи і потребують подальшого опрацювання. В Концепції лише зазначено, що "Особливість даного виду органів полягає, зокрема, в тому, що всі питання їх правового статусу та взаємовідносин з іншими органами мають вирішуватися шляхом прийняття законів, що визначають повноваження і порядок діяльності саме цих ЦОВВ (статутних законів)".

Враховуючи наведене, незалежність Комісії є декларативною. У випадку, не врегулювання окремим законодавчими нормами діяльності Національної комісії регулювання електроенергетики, Комісія не зможе стати гарантом встановлення прозорих та справедливих правил гри на енергетичних ринках, забезпечувати ефективне функціонування ринкових відносин в сфері ПЕК.

 

5. Варіанти вирішення проблеми та критерії їх оцінки

Способами розв’язання проблеми можуть бути:

1. Внесення змін до Конституції України, в якій передбачити визначення статусу регуляторів, порядок призначення їх керівництва.

2.  Прийняття Закону України „Про Національну комісію регулювання енергетики України”.

3. Прийняття Закону України «Про державне регулювання енергетики України».

 

            Стосовно вирішення проблеми шляхом внесення змін до Конституції України.

Внесення змін до Конституції України врегулювали би, в першу чергу,  так звану «білу пляму», тобто  визначення статусу, порядку утворення, призначення на посади та звільнення з посад керівників центральних органів виконавчої влади  із спеціальним статусом.

У зв’язку із змінами до Конституції України,  конституційні повноваження Президента України  перерозподілено між Верховною Радою України та Кабінетом Міністрів України.

Кабінет Міністрів України, за відсутності законів, якими відповідно до  пункту 12 частини першої статті 92  Конституції України повинні бути врегульовані питання діяльності центральних органів  виконавчої влади, а саме: затвердження положень про центральні органи виконавчої влади, внесення до них змін, призначення та звільнення заступників міністрів, а також заступників керівників  центральних органів виконавчої влади, які не входять до складу Кабінету Міністрів України,  вирішує ці питання шляхом видання відповідних актів.

            Зазначене вирішило би проблему впливу Кабінету Міністрів України на регулюючи органи, чи зменшило би цей вплив.

            Варто відмітити, що призначення та звільнення керівників, зокрема,  Антимонопольного комітету, Фонду державного майна, Державного комітету телебачення та радіомовлення виокремлено у Конституції України.

            Але, при вирішенні проблеми таким шляхом спостерігається більше ускладнень.

По-перше, розділом XIII Конституції України  регулюється порядок внесення змін до неї.

Так, статтею 154 Конституція України встановлено, що законопроект про внесення змін до Конституції України може бути поданий до Верховної Ради України Президентом України або не менш як третиною народних депутатів України від конституційного складу Верховної Ради України.

Відповідно до статті 155 Конституція України  законопроект про внесення змін до Конституції України, крім розділу I "Загальні засади", розділу III "Вибори. Референдум" і розділу XIII "Внесення змін до Конституції України", попередньо схвалений більшістю від конституційного складу Верховної Ради України, вважається прийнятим, якщо на наступній черговій сесії Верховної Ради України за нього проголосувало не менш як дві третини від конституційного складу Верховної Ради України.

При цьому, стаття 159 Конституція України визначає, що законопроект про внесення змін до Конституції України розглядається Верховною Радою України за наявності висновку Конституційного Суду України щодо відповідності законопроекту вимогам статей 157 і 158 цієї Конституції.

Зазначеними статтями 157 і 158 Конституції визначено, що   Конституція України не може бути змінена, якщо зміни передбачають скасування чи обмеження прав і свобод людини і громадянина або якщо вони спрямовані на ліквідацію незалежності чи на порушення територіальної цілісності України.

Конституція України не може бути змінена в умовах воєнного або надзвичайного стану.

Законопроект про внесення змін до Конституції України, який розглядався Верховною Радою України, і закон не був прийнятий, може бути поданий до Верховної Ради України не раніше ніж через рік з дня прийняття рішення щодо цього законопроекту.

Верховна Рада України протягом строку своїх повноважень не може двічі змінювати одні й ті самі положення Конституції України.

 По-друге, з метою забезпечення народовладдя і безпосередньої участі громадян в управлінні державними та місцевими справами в Україні проводяться референдуми. Референдум - це спосіб прийняття громадянами України шляхом голосування законів України, інших рішень з важливих питань загальнодержавного і місцевого значення.

            При цьому, статтею 3 Закону України «Про всеукраїнський та місцеві референдуми» встановлено, що затвердження Конституції України, її окремих положень та внесення до Конституції України змін і доповнень може бути предметом всеукраїнського референдуму.

            Для підготовки   всеукраїнського референдуму необхідно створення дільниць для голосування, комісій з референдуму.

            Слід  зазначити, що підготовка і проведення всеукраїнського референдуму здійснюється за рахунок  Державного бюджету.

Враховуючи вищенаведене, перший варіант вирішення проблеми є найскладнішим.

 

Стосовно прийняття законопроекту про орган державного регулювання в енергетиці України.

Слід зазначити, що відповідно до Концепції Адміністративної реформи України, затвердженої Указом Президента України від 22 липня 1998 року № 810/98, особливість центральних органів виконавчої влади із спеціальним статусом полягає, зокрема, в тому, що всі питання їх правового статусу та взаємовідносин з іншими органами мають вирішуватися шляхом прийняття законів, що визначають повноваження і порядок діяльності саме цих органів - „статутні закони”.   У зв’язку  з цим,  окремим Законом  має бути визначений   статус, основні принципи діяльності, завдання, повноваження, структуру та організацію НКРЕ,  в т.ч. порядок призначення і звільнення членів Комісії, їх права і обов’язки, гарантії забезпечення діяльності Національної комісії регулювання енергетики України, інші питання діяльності Національної комісії регулювання енергетики України.

У проекті повинна має бути визначена мета регулювання у сфері енергетики  - це максимальне задоволення попиту споживачів на товари і послуги енергетичного сектору, підвищення їх якості, створення сприятливих умов для залучення інвестицій, розвитку та модернізації об’єктів енергетики з урахуванням інтересів енергетичної і національної безпеки.

При цьому, належне виконання завдань, що стоять перед Комісією, потребує:

  • визначення чіткої організаційної структури Апарату Комісії у відповідності з функціями, що покладені на Комісію; 
  • наявності фінансових можливостей щодо залучення до роботи в Комісії висококваліфікованих кадрів із спеціальною економічною, юридичною та технічною підготовкою, а також для здійснення, в разі необхідності, аналізу питань, що розглядаються Комісією, за допомогою незалежних експертів та консультантів.

   Прийняття цього закону стане важливим кроком на шляху створення ринкових умов для ефективної діяльності енергетичного сектора, основою для впровадження в ПЕК ринкового середовища та уникнення тіньових схем у цій сфері.

Прийняття і впровадження закону про НКРЕ знайшло відображення у Плані дій Європейської політики сусідства - «План дій Україна - ЄС», яким з лютого 2005 року визначено новий ступінь та перспективи партнерства.

Пріоритетність вирішення питання щодо посилення ролі органу регулювання енергетики Україна задекларувала у Меморандумі між Україною та Європейським Союзом про взаєморозуміння щодо співробітництва в енергетичній галузі, підписаного від імені  України - Президентом 1 грудня 2005 року.

Крім того, Директивою 2003/54/ЄC Європейського Парламенту  та Ради  стосовно спільних  правил для  внутрішнього ринку електроенергії,  яка скасовує директиву 96/92/ЄС та Директивою 2003/55/ЄС Європейського Парламенту  та Ради  стосовно спільних  правил для  внутрішнього ринку природного газу, яка скасовує директиву 98/30/ЄС встановлено, що Держави-члени визначають функції, правоздатність та адміністративні повноваження регулюючих органів.

Отже, прийняття цього проекту Закону дозволить виконати умови Концепції Адміністративної реформи України, затвердженої Указом Президента України від 22 липня 1998 року  № 810/98, і, як наслідок, виконати умови Угоди про партнерство та співробітництво між Україною та Європейськими Співтовариствами.

Але, основною перешкодою при вирішенні цієї проблеми може стати існуюча в Україні система державного управління, яка залишається в цілому неефективною, поєднує в собі інститути, що дісталися у спадок  за радянських часів та нові, що сформувалися у період незалежності України і притаманні ринковій економіці. Ця система є внутрішньо суперечливою, незавершеною, громіздкою і відірваною від людей, внаслідок чого існуюча система державного управління стала гальмом у проведенні соціально-економічних і політичних реформ.

Існуючий статус Національної комісії регулювання електроенергетики України – центрального органу виконавчої влади із спеціальним статусом – зумовлює виникнення конфлікту інтересів в її діяльності і, як наслідок, призводить до перекосів при балансуванні інтересів держави, виробників товарів та послуг і споживачів, що не є на користь суспільству.

Як центральний орган виконавчої влади НКРЕ не може балансувати інтереси, оскільки сам представляє державну владу і знаходиться в системі центральних органів влади.

Проте, враховуючи все вищевикладене, другий варіант є найбільш прийнятним для вирішення проблеми.

З нашої точки зору найбільш прийнятною є наступна структура законопроекту:

„Про орган державного регулювання в енергетиці України”

 

Розділ I. Загальні положення

Стаття 1. Статус органу державного регулювання в енергетиці України

Стаття  2. Основні мета і принципи регулюючої діяльності Національної комісії регулювання енергетики України

Розділ П. Компетенція Національної комісії регулювання енергетики України

Стаття 3. Завдання Національної комісії регулювання енергетики

Стаття 4. Повноваження Національної комісії регулювання енергетики

Розділ Ш. Структура і організація діяльності Національної комісії регулювання енергетики України

Стаття 5. Склад Національної комісії регулювання енергетики України

Стаття 6. Члени Національної комісії регулювання енергетики України

            Стаття 7. Припинення повноважень члена Національної комісії регулювання енергетики України

Стаття 8. Голова Національної комісії регулювання енергетики України

Стаття 9.  Апарат Національної комісії регулювання енергетики України, її територіальних органів 

Стаття 10. Регламент Національної комісії регулювання енергетики

Стаття 11. Засідання Національної комісії регулювання енергетики

Стаття 12. Рішення Національної комісії регулювання енергетики

Розділ ІУ. Гарантії забезпечення діяльності Національної комісії регулювання енергетики України

Стаття 13. Гарантії здійснення повноважень Національної комісії регулювання енергетики України

Стаття 14. Фінансування Національної комісії регулювання енергетики

Стаття 15. Відносини Національної комісії регулювання енергетики України з органами державної влади, органами місцевого самоврядування, органами адміністративно-господарського управління та контролю, засобами масової інформації та громадськими організаціями.

Стаття 16. Відповідальність Національної комісії регулювання енергетики України та її посадових осіб

 Стаття 17. Звернення до суду

 Стаття 18. Науково-методичне та інформаційне забезпечення діяльності Національної комісії регулювання енергетики України

Стаття 19. Міжнародна діяльність Національної комісії регулювання енергетики України

Розділ V. Прикінцеві положення

 

Стосовно прийняття Закону України «Про державне регулювання енергетики України».

Мотивація введення регулювання монополій для суспільства і держави є ясною і очевидною. Якщо компанія, що є монополістом на певному ринку товарів і послуг, діє без обмежень ззовні, то дуже швидко ціни на пропоновані нею товари і послуги зростають, а їх якість стрімко падає. У такій ситуації без державного регулювання не обійтися, інакше це призведе до деградації монополіста і негативно позначиться на споживачеві (зростання цін, зниження надійності і якості товарів і послуг)

Таким чином, основним чинником регулювання є: забезпечення прозорого, передбачуваного і економічно обґрунтованого режиму цінового регулювання в енергетичному секторі в умовах ринкової економіки, унеможливлення необґрунтованого завищення цін на товари (теплову і електричну енергію) підприємствами-монополістами та недопущення перехресного субсидіювання одних видів діяльності за рахунок інших. Для цього необхідно:

- компенсація економічно обґрунтованих витрат суб'єктів державного регулювання для забезпечення належного технічного та фінансового стану підприємств електроенергетики;

- забезпечення достатнього прибутку для розвитку виробництва, впровадження нових технологій, підвищення інвестиційної привабливості підприємств енергетики;

- постійний жорсткий контроль за доцільністю витрат і захист споживачів від необґрунтованого, монопольного підвищення цін і тарифів;

- досягнення балансу економічних інтересів виробників, постачальників і споживачів енергоресурсів та ін.

Вищевикладене притаманне не лише паливно-енергетичному комплексу, а й іншим різновидам існуючим в  Україні природним монополіям.

Проте, до сьогодні чітко не визначена необхідність прийняття єдиного закону, який би дозволив узагальнити всі принципи і механізми регулювання природних монополій. Дебатується питання: чи повинен Закон про державне регулювання поширюватися лише на одну енергетику, чи має ще включати житлово-комунальне господарство, чи поширюватися на всі природні монополії, визначені Законом.

Крім того, немає зрозумілої системи створення і діяльності національних регулюючих комісій. Світовий досвід знає різні підходи до формування регулюючих комісій. Є випадки коли одна комісія здійснює регулювання і в сфері енергетики, і в сфері транспорту, і в сфері зв`язку. Проте, частіше регулюванням в кожній з цих сфер займається окрема комісія. Мабуть для України природніше виділити наступні сфери регулювання: енергетика (електроенергія, нафтогазовий комплекс) і житлово-комунальне господарство (централізоване тепло- і водопостачання, водовідведення); транспорт, зв`язок та ядерне регулювання.

Однак не існує концепції стосовно того, хто і як має регулювати природні монополії в Україні.

Таким чином, прийняття Закону про державне регулювання енергетики потребує попереднього обговорення щодо сфери регулювання та прийняття чіткого рішення щодо механізмів регулювання.

Електронний архів
Підписка на новини
Список файлів
Як сприяти розвитку ринкових відносин в енергетиці України?
зменшити податки
створити єдиний енергетичний ходдинг
запровадити конкуренцію серед виробників
запровадити конкуренцію серед постачальників
інше
Відповісти
результати опитування
22 липня 2017